山东地方行政体制改革

　　韩复榘主鲁期间，为了整顿吏治，提高行政效率，加强自己的统治，根据国民党中央政府有关省级政权机关和地方行政机关变革的有关规定，结合山东乡村建设运动，对山东省地方行政体制进行了一些改革，如省政府委员的调整；省政府所属各厅、处合署办公和调整；“行政督察专员公署”的增设；县政府所属各局改科，并集中到县府办公；撤销区级政府；乡下遍行保甲制等等，其主要措施有如下几个方面：

一、省政府委员调整及省政府各厅、处合署办公

　　国民党统治时期，省政府组织法屡有修改。根据1931年3月23日国民政府公布之“省政府组织法”，省政府实行委员会制。1932年12月，国民党第四届中央执行委员会第三次全体会议通过决议，取消省府委员制，但一直没有执行。1936年7月1日，国民政府又公布省政府组织法，规定省政府组织实行委员制。
　　韩复榘主鲁期间，山东省一直实行省府委员制，只是略有变化。1930年9月5日，南京国民政府国会决定，任命韩复榘、李树椿、何思源、王向荣、张鸿烈、马鸿逵、刘珍年、张钺、王芳亭九人为山东省政府委员，韩复榘为省政府主席。之后，省府委员的变动是：1931年，马鸿逵调去河南，委员被免，同时增陈跃汉为省府委员，1935年7月被免；1932年刘珍年被逐出山东，省府委员被免；1933年增张苇村为委员，至1935年张被刺身亡，由林济青继任。同时，省政府机构也有调整，开始设秘书处（以张绍堂为秘书长）和民政厅（以李树椿为厅长）、财政厅（以王向荣为厅长）、教育厅（以何思源为厅长）、建设厅（以张鸿烈为厅长）、农矿厅（即实业厅、以王芳亭为厅长）等5厅。后又增设了参议厅（以张钺为厅长），设参议员9名，作为韩复榘的参谋班子。另设高等法院（以吴贞瓒为院长）。
　　1935年3月2日，韩复榘接受张绍堂的建议，以提高行政效率为由，通令省政府所属各厅、处合署办公，收缴了各厅、处独立门户、各自行政的大权。从此，各厅、处对下属机关及各县所属科、局，均不得直接行文，行文概以省府名义，一切文书概由秘书处统一总收总发。大权集中到省府秘书长，也就是集中到韩复榘一人手中。这样在某种程度上提高了行政效率，但也产生了权力过于集中的弊端，各厅、处实际成了省府的承办科室。

二、设立行政督察专员公署

　　国民党在山东的统治自1928年确立以后，山东省行政机构共分四级：省、县（市）、区、乡（镇），中间没有行署，乡（镇）以下没有保甲。韩复榘为了整顿地方吏治，绥靖地方，调整了山东省行政机构，根据国民党中央政府行政院1932年8月6日颁布的《各省行政督察专员公署暂行条例》和梁漱溟的建议，在山东着手实施“行政督察专员公署”制和乡（镇）以下的保甲制。
　　国民党南京政府出于“剿共”的军事需要，1931年在鄂、豫、皖等省凡有中国共产党建立苏维埃的地区，推行“保甲制”，实行“连坐法”；1932年在中共中央苏区所在地江西省，推行“行政督察专员”制，将江西省划分为若干行政督察区，由省政府派出行政督察专员，设立“行政督察专员公署”，作为省府常设的辅助机关或派出机关，辅助省政府处理行政督察区内的行政事务。韩复榘认为“行署制”对他独霸山东、加强统治十分有利，于是决定推行。此时正是韩复榘任用梁漱溟在山东开展“乡村建设运动”十分火热的时期。山东地方行政体制改革与“乡村建设”结合进行，也就是搞所谓“政教合一”。梁漱溟在这方面不仅做了许多乡村调查和实验，而且还经常给韩复榘提些建议。1935年，鉴于日本帝国主义加紧侵吞我国华北，山东局势日趋紧张。梁漱溟从国防需要考虑，向韩复榘提出了一个三年计划，其中重要一条，就是在省政府和县政府机构之间设立专区。于是，韩复榘结合“乡村建设”，首先在以菏泽、济宁两个乡村建设实验县为中心的菏泽、济宁、郓城、曹县、巨野、单县、鱼台、东平、汶上、金乡、嘉祥、鄄城、定陶、成武等鲁西南14个县，建立了“县政建设实验区”作为尝试。1935年1月，在实验区基础上于上述14个县正式设立“行政督察员专署”，是为山东省第一专区，专署设在济宁，委王绍常为专员。4月23日曾改称“山东省实验区长官公署”，1936年2月14日正式改为“行政督察专员公署”。1936年1月，韩复榘制定了《山东分区设置行政督察专员公署暂行规程》，计划在山东设12个行政督察专区。第一批设立了3个，并对原第一专区进行了调整，以济宁等10个县为第一区，专员仍是王绍常；以菏泽等9个县为第二区，专员孙则让；以临沂等8个县为第三区，委张里元为专员。第二批又设立4个，依次是临清等10个县为第四区，惠民等11个县为第五区，聊城等12个县为第六区，牟平等9个县为第七区，这4个区的专员依次是赵仁泉、赵明远、范铭枢和张宪（骧伍）。各区专员均兼本区保安司令。专署除设专员1人外，还设秘书主任1人，设科若干。专署为省府派出机构，辖区内各县事务一般在专署处理，重大问题须转呈省府解决。这样，减轻了省府的行政事务压力，也方便了就近而及时地解决一些问题，提高了行政效率。
　　专员公署制在山东并未完全铺开，计划的12个专区只设立了7个，还有5个尚未设立，便因抗日战争全面爆发，日寇兵临济南，韩复榘向南撤退而告结束。

三、县（市）行政机构变动

　　1928年9月19日，国民政府公布了训政时期《县各级组织纲要》，规定县制包括两种机关：一是县参议会，为代表民意之机关，由乡（镇）民代表选举之县参议员组成（每乡、镇选1人），设正、副议长，任期2年。其职权为：（1）通过本县财政预算、决算；（2）设立或废除各种捐税；（3）确定税率增减和县债募集；（4）议决县单行法规；（5）对县政进行质询；（6）对县政兴革事项提出建议；（7）审议县长交议事项。二是县政府，为行政执行机关。县政府组织采取独立任职，设县长1人，由省民政厅提经省务会议议决任命。县政府设秘书1人，下按一、二、三等县设科、局若干。各科科长、科员由县长推荐，省府委用。县政府之职权十分广泛，凡县内民政、财政、教育、建设、军事、地政、粮政、警察等均属县管理并监督所属职员。县政府的直接上级是省政府。“行政督察专员公署”设立后，对县政得以命令督促或指挥之；同时省政府各厅、局、会等对有关主管事项亦各得以命令饬县遵办。
　　国民党在山东的统治确立后，山东省共有县107个，市制2个（济南市和青岛市），行政区1个（威海卫行政区），特区1个（长山八岛特别行政区）。
　　济南市政府于1930年9月成立，直属省府民政厅，市长陈维新。1931年1月6日，市府被韩复榘下令解散，市长陈维新被革职，市府各局由省政府接管。两个月后，3月5日，韩将济南市政府改组重建，任闻承烈为市长。
　　青岛市自1922年从日本人手中收回以后，1929年4月22日被国民党南京政府公布为特别市，直属中央政府行政院。1930年9月，依照“市组织法”改为青岛市，但仍属行政院管辖，市长沈鸿烈。
　　威海卫自1930年10月从英国人手中收回以后，国民党南京政府设其为“威海卫行政区”，亦直属行政院，受国民党中央政府主管部、会指挥与监督。威海卫行政区设管理专员公署，公署设管理专员1人（简任），下设秘书处、总务科、财务科、工务科及公安局等。
　　长山八岛特别行政区，1935年被韩复榘并入蓬莱县，撤销长山八岛特别行政专员公署后，改设公安分局管理。
　　全省107个县区域稍有变动，即1930年12月韩复榘曾将濮县划分为濮县和鄄城两县，使山东成为108个县，但1936年又将鄄城并入濮县，恢复山东全省107个县建置。
　　韩复榘对县治进行了一些改革。韩复榘对县治特别重视，认为县治是地方基础治理的关键一环，因此对县长任用要求特严。除了一般的政令、法规、政策、制度规定外，还经常对县长下达一些专门训令，制定一些专门法规，成立县治专门治理机构，甚至组织“密查队”对县长进行秘密考察。如1933年1月22日，其所制定的《山东省县长任用暂行规程》规定：县长必须由中央颁发本省的荐任职、本省考试及格者及在“行政人员培训所”县长班毕业实习及格者任之。1936年3月2日，韩又成立了“县政建设计划委员会”，专管“县政”的治理。1930年10月，省府就设立了“政治视察团”，以省府委员或厅长为视察大员到各县考察县长。1932年2月又成立了“高级侦探队”，韩复榘叫它“密查队”。“密查队”以公开的地方官职身份，担任秘密考察县长等的情况，以视政绩优劣为奖罚条件。
　　韩复榘全省107个县按面积、人口和上缴赋税三项指标分为三等：一等县有历城等23个县，二等县有淄川等47个县，三等县有邹平等37个县。县政府设县长1人，秘书1人，局（后改科）4—5个。不同等级的县所交赋税多少不同，县长薪水也有差别：一等县县长300元，二等县250元，三等县250元。
　　为了改革县政，以提高其职能和行政效率，韩复榘针对山东省所辖各县政府机关的财政、民政、教育、建设、公安等局自立门户、独立办公、事权不统一、行政效率低的缺陷，结合乡村建设实验，先在邹平、菏泽、济宁等县进行裁局设科，并要各科一律移入县府内集中办公，而后在全省各县推行，从而使县政府统一了事权，提高了行政效率。

四、区、乡（镇）、村级行政体制的改革

　　南京国民政府统治时期的区级政权是县级政权的派出机关。根据1928年9月国民政府公布之县组织法的规定，每20个村或20里组成一区，设区公所，区长1人，并组成区监察委员会，以监察区财政和检举区长的违法渎职行为。韩复榘主鲁后，对此进行了改革，一般县设10个区，区公所设区长1人，助理2人，雇员1人，区丁2人。一般一区辖10个乡左右。乡（镇）设乡（镇）公所，设乡（镇）长1人，副乡（镇）长1—2人。
　　1934年11月16日，韩复榘又决定裁去区公所，而增加乡的设置。
　　关于乡（镇）、村级政权，1928年9月，南京国民政府公布的县组织法规定，每百户以上为村或里，设村（里）长；每25户为邻，设闾、邻长。1929年7月7日，国民政府公布了修正的县组织法，将村、里改称乡镇，20个至25个乡（镇）组成一区。不久又推行保甲制，推行所谓地方自治，实行全民政治，健全基层组织。而基层组织以乡镇为基本，以保甲为细胞。1931年蒋介石在江西“剿共”时，在一些县清查户口，实行保甲制取得一定成效后在全国各省推行。
　　韩复榘对区、乡（镇）、村级政权建设也相当重视，1933年12月26日制定了《山东省各县区、乡（镇）长任用办法》，规定了区、乡（镇）长及区、乡（镇）公所其他人员的任用标准、职权等。《办法》针对原先区、乡（镇）人员文化水平低，没有经过军事训练，缺乏军事知识，能力差，除了摊派催缴钱粮捐税外再无公事可办；百姓对政府除缴粮纳税外别无关系等情况，规定，区、乡（镇）政府人员必须由经过“乡村服务”机构（“乡学”、“村学”、“乡农学校”等）专门训练，有一定文化和军事知识的人担任。这样既扩大了区、乡（镇）等行政机关的职能，又加强了基层政权同广大百姓的联系和组织管理。
　　对于推行保甲制，韩复榘尤为积极。1931年，蒋介石明令各省推行，1933年8月，韩就以山东省政府名义颁布了《山东省实施编查保甲户口暂行办法》，详细规定了保甲的编组、统属、保甲长人选、任职资格、职责等。规定保甲编组以户为单位，户设户长；十户为甲，甲设甲长；十甲为保，保设保长。保甲属乡（镇）管辖。保甲长人选，规定由年龄在20岁以上50岁以下、体魄精健、学识优良、品行端正并兼有军事常识者充任。那些“有害民国行为或受过刑事处分者”、“褫过公民权尚未复权者”、“吸食鸦片或其他代用毒品者”、“无正当职业且无恒产者”，概不得充任之。保甲长的职责规定主要是：“按月清查户口并造报户口变动统计各表”，“办理连坐切结并监视已、未具结各户之行动”，“稽查奸宄及出境入境人民”，“督同保甲居民遵守公约”，“协助军警搜捕匪犯”，“执行违犯保甲规定者处罚”等等。保甲长官不大，权不小，管的事不少。因规定保甲长须由“有恒产”、“学识优良”、“有一定军事常识”者充任，这样，保甲长一般都是由地主、豪绅或富农充任，这就为地主豪绅欺压平民百姓做了权力保证，使他们可以利用手中的权力为所欲为、横行乡里了。保甲制加强了韩复榘在山东的统治，却也加重了人民的苦难。